Strategia niemocy?

Będziemy zatem jeszcze przez jakiś czas cieszyć się systemem obecnym. Wielokrotnie nowelizowanym w minionych latach w celu usuwania szeregu nieprawidłowości, jakie pojawiały się w praktyce stosowania przepisów ustawy o służbie cywilnej. Biorąc pod uwagę charakter tych nieprawidłowości, można się zastanawiać, czy nie bardziej byłyby tu na miejscu inne określenia, z których słowo patologia niekoniecznie byłoby jedynym możliwym do zastosowania.

Błędy w uchwalanych aktach prawnych nie są czymś nadzwyczajnym. Nie wszystko można przewidzieć, a życie ustawicznie przypomina, że jest bardziej pomysłowe, niż najlepiej rozwinięta wyobraźnia. Po to właśnie przewidziano instytucję nowelizacji, by można było wprowadzać poprawki do aktów już będących w obrocie prawnym. Jeżeli jednak, w trakcie wielokrotnych nowelizacji tej samej ustawy, utrzymywane są w mocy przepisy sprawiające poważne kłopoty w ich stosowaniu, interpretowane w sposób niejednolity, często wbrew zdrowemu rozsądkowi, to sytuacja zaczyna zastanawiać. Szczególnie wtedy, gdy już nie tylko sygnały do odpowiednich organów wskazują na kłopoty, ale wręcz orzecznictwa sądowe dowodzą, że coś z przepisami jest nie tak.

Zdumiewa upór utrzymywania w mocy takich regulacji, z którymi w praktyce nikt nie może sobie poradzić w określeniu ich znaczenia. Co gorsza, nawet sądy stosują jakieś zadziwiające woltyżerki w interpretacji przepisu, osobliwie, zawsze na niekorzyść obywatela. Wbrew zwykłej logice.

Art. 25 ust. 5 ustawy o służbie cywilnej powiada: „Dyrektor generalny urzędu, na podstawie oceny komisji egzaminacyjnej, zawiera z pracownikiem umowę o pracę na czas nieokreślony lub umowę o prace rozwiązuje”. Ten przepis jest niejako finalizacją przepisów dotyczących osób, które po raz pierwszy podejmują pracę w korpusie służby cywilnej. Osoba taka, po przejściu procedury konkurencyjnego ubiegania się o stanowisko w administracji rządowej, obowiązana jest do odbycia służby przygotowawczej. To taka forma stażu i szkoleń, kończąca się egzaminem przeprowadzanym przez specjalnie do tego powołane komisje.

Na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, że wszystko jest jasne, przejrzyste, a sam przepis nie budzi wątpliwości, co do swojego znaczenia. W praktyce okazuje się, że jego stosowanie umożliwia taką dowolność i arbitralność decyzji, że stanowi to zaprzeczenie sensu istnienia przepisów w części, o czym mowa zarówno w art. 1, 5 i regulacjach o konkurencyjnym naborze do służby cywilnej. Podważa tym samym sens przepisu art. 153 ust. 1 Konstytucji o celu ustanowienia korpusu służby cywilnej.

Uzasadnienia wyroków sądowych na tle sporów o znaczenie przepisu art. 25 ust. 5 usc, zdają się balansować niekiedy na wyjątkowo tu płynnej granicy horroru i groteski. O tych sprawach sądowych, w odróżnieniu do spraw sądów pracy w związku z np. supermarketami, w prasie ogólnopolskiej na ogół się nie przeczyta. A szkoda, bo bywają poruszane bardzo ciekawe wątki i opisy zdarzeń. Może właśnie o to chodzi, by zbyt szeroko nie były poznawane?

Jak należy rozumieć ów pozornie oczywisty przepis, możemy się dowiedzieć choćby z dwóch przykładowych wyroków sądów pracy?

Sąd Rejonowy w Poznaniu, wyrok z dnia 31 marca 2006 r, sygn. akt X P 41/05:

„(…) Problemem kluczowym do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy samo uzyskanie pozytywnej oceny kończącej służbę przygotowawczą zgodnie z art. 25 ust. 4 i 5 uosc stanowi podstawę dla roszczenia USC zawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony. Przepisem, który zdaniem tut. Sądu należy stosować do umów o pracę w służbie cywilnej zawartych na czas określony, jest art. 30 § 1 pkt 4 Kp wskazujący, iż umowa o pracę rozwiązuje się z upływem czasu, na który została zawarta. I takie stanowisko zajął Sąd Rejonowy w niniejszej sprawie. Przyjął. Iż umowa o pracę miedzy stronami uległa rozwiązaniu(…) W odniesieniu zaś do art. 25 uosc wskazać należy, iż przepis ten jest niejednolicie interpretowany w doktrynie.

Przyznać należy, iż pojawiły się głosy, że przepis ten rodzi roszczenie po stronie pracownika w razie uzyskania pozytywnej oceny za służbę przygotowawczą – te linie prezentuje m.in. (…) T. Liszcz (…) Przyznać należy, że analogiczny pogląd jest prezentowany na oficjalnych stronach internetowych Urzędu służby Cywilnej(…). W odniesieniu do tych poglądów wskazać należy, iż sama T. Liszcz odwołuje się do przeciwnego zdania wyrażonego przez J. Jagielskiego i K. Rączkę zawartego w „Komentarzu do ustawy o służbie cywilnej”, krytykując go, lecz nie uzasadniając tego stanowiska. Zdaniem autorki nie trzeba szczególnie subtelnej wykładni, aby dojść do przeciwnych wniosków. Uzasadnienia nie zawiera również proces rekrutacji pracowników przedstawiony na witrynie internetowej Urzędu Służby Cywilnej.

Sąd Rejonowy nie podzielił tego poglądu, gdyż uważa, że jest to pogląd odosobniony i niespójny z pozostałymi przepisami uosc. Wskazać należy, iż przepis ten nie zawiera wszystkich dopuszczalnych  zachowań dyrektora urzędu po chwili uzyskania przez pracownika oceny komisji egzaminacyjnej – może on zawrzeć z pracownikiem umowę na czas nieokreślony lub rozwiązać umowę o pracę na czas określony (zgodnie z art. 24 zd. 2 uosc), albo pozostać biernym do czasu, na który umowa została zawarta i rozwiązania jej z mocy prawa (art. 30 § 1 pkt 4). (…) Podobne stanowisko zajął J. Jagielski (…), który wskazał, że zapis art. 25 ust. 5 uosc jest nieprecyzyjny, gdyż nie uściśla związku pomiędzy oceną komisji a stanowiskiem dyrektora. (…) Dlatego uznać należy, że decyzja o zatrudnieniu na czas nieokreślony pozostaje w swobodnej decyzji dyrektora generalnego, który podlega w tym zakresie jedynie ograniczeniom wynikającym z zasad obowiązujących w stosunku do wszystkich pracowników, tj. zasady równości i zakazu dyskryminacji(…)”

Podobne rozumowanie przeprowadził Sąd Rejonowy w Koszalinie – wyrok z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt IV P 540/05, z fragmentów uzasadnienia:

„(…) Ustawa z dnia 18.12.1998 r. o służbie cywilnej nie przewiduje regulacji odmiennych niż kodeks pracy w zakresie roszczeń pracowniczych pracowników służby cywilnej(…) Co więcej, art. 7 ust. 1 odsyła wprost w sprawach wynikających ze stosunku pracy członków korpusu służby cywilnej (w tym pracownika służby cywilnej i urzędnika służby cywilnej), nie regulowanych w ustawie, do przepisów Kodeksu pracy i innych przepisów prawa pracy(…) Odmienność regulacji stosunku pracy dotyczą, zasadniczo urzędników służby cywilnej, nie zaś pracowników służby cywilnej. (…) w przypadku rozwiązania umowy na czas określony zasadność wypowiedzenia nie podlega badaniu Sądu, ponieważ ustawodawca nie powiązał z nią żadnych roszczeń dla pracownika.

Ustawa o służbie cywilnej nie zawiera w omawianym zakresie żadnych swoistych regulacji. W szczególności nie wprowadza obowiązku podania przyczyny wypowiedzenia umowy zawartej na czas określony(…)”

Tak obszernie przytoczone fragmenty uzasadnień wyroków mają zobrazować sposób rozumowania i być może zainteresują kogoś, kto zajmuje się tą dziedziną funkcjonowania państwa oraz procesem legislacyjnym przy konstruowaniu aktów prawnych. Sama lektura uzasadnień może być przyczynkiem do pracy naukowej i to nie tylko z zakresu prawa. Również i z dziedzin psychologii, socjologii i zarządzania.

Warto tu może jedynie zasygnalizować kilka aspektów, jak choćby taki, dlaczego sądy, stwierdzając niejednoznaczność przepisów prawa zawsze interpretują je na niekorzyść obywatela? Dlaczego podziela się pogląd jeden, a odmawia słuszności dwóm innym, określając je jako „odosobnione”, ale poza tym jedynym „przeciwstawnym”, nie wskazują sądy żadnego innego? Tym bardziej, że ów pogląd – zdaniem sądu – właściwy, wcale nie potwierdza zasadności takiego akurat rozumowania, a jedynie poddaje krytyce konstrukcję przepisu wskazując, jakie mogą być skutki braku precyzji. Jest więc to bardziej skłanianie się ku poglądowi, że przepis powinien być tak skonstruowany, by stworzony został oczywisty związek pomiędzy oceną komisji a zachowaniem dyrektora. Jeśli tak, to ten właśnie pogląd również prowadzi raczej do konkluzji, iż ocena pozytywna powinna obligować dyrektora generalnego do zawarcia umowy na czas nieokreślony. Dlaczego sąd utknął na początku przeprowadzonej analizy przepisu, pozostawiając dalszą część w jakimś mglistym jedynie wspomnieniu?

Skąd wniosek, że przepis pozwala na dowolność zachowania dyrektora po uzyskaniu wiedzy o ocenie – jakiejkolwiek – komisji? Gramatyczne brzmienie przepisu nie daje do tego podstaw. Argument, że w przepisie nie zawarto wszelkich dopuszczalnych zachowań dyrektora też niezupełnie jest przekonujący. Nie ma w tym przepisie również nic o robieniu małpich min i pokazywaniu języka. Czy coś z tego wynika?

Treść uzasadnień nasuwa też wątpliwości czy aby sądy nie zastosowały nazbyt uproszczonego sposobu rozpatrywania spraw z zakresu prawa pracy. Bezkrytycznie przenosząc podłoże sporu na grunt przepisów wyłącznie kodeksu pracy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a także w ochoczo – jak widać – powoływanej przez sądy doktrynie, wielokrotnie przywoływana jest generalna wskazówka interpretacyjna, jaką należy stosować w przypadku wątpliwości, co do znaczenia przepisu. Jeżeli takich wątpliwości nie da się usunąć drogą zastosowania reguł interpretacyjnych, to należy odczytywać przepisy zgodnie z odpowiednimi zasadami konstytucyjnymi. W obu cytowanych przypadkach uzasadnienia zdają się naruszać zasady szeroko pojmowanych praw człowieka i obywatela – w szczególności z art. 32 i 60 oraz art. 2 Konstytucji RP.

W zaprezentowanych stanowiskach sądów podstawą orzekania jest przekonanie o całkowitej dowolności zachowania urzędnika w stosunku do pracowników, nawet będących w dokładnie tej samej sytuacji. Innymi słowy dyrektorzy generalni mogą postępować zgodnie z przedszkolną śpiewanką: „tej nie kocham, tej nie lubię, tej nie pocałuję, a chusteczkę haftowaną tobie podaruję”. Oryginalne rozumienie systemu służby cywilnej oraz obowiązku działania urzędników państwowych zgodnie z interesem państwa, o czy mowa m.in. w art. 67 ustawy o służbie cywilnej.

Kodeks pracy reguluje stosunki pracodawcy i pracownika w sposób generalny, jednakże ustawodawca przewidział specyfikę różnych obszarów zatrudnienia, czemu dał wyraz w art. 5 KP, odsyłając do stosowania przepisów szczególnych. Takim jest właśnie akt prawny – ustawa o służbie cywilnej. Postawienie znaku równości pomiędzy umową na czas określony, zawieraną pod rządami kodeksu pracy i umową na czas określony, zawieraną pod rządami przepisów ustawy o służbie cywilnej nie wydaje się takie oczywiste. Z wielu powodów, ale już choćby z kilku wzglądów, które tu można jedynie zasygnalizować. Przede wszystkim kodeks pracy odnosi się do wszystkich umów z zakresu prawa pracy, bez względu na podmioty je zawierające. Nasuwa się pytanie, czy pracodawca w budce warzywnej to taki sam pracodawca jak dyrektor generalny urzędu administracji publicznej?

Korpus służby cywilnej utworzony został „w celu wykonywania zadań państwa” – wedle art. 153 ust. 1 Konstytucji. Czy w takim samym celu ktoś otwiera fabrykę guzików?

Prywatny właściciel zatrudnia na zasadzie dobrowolności umów obu stron i przy swobodzie wyboru kontrahenta-pracownika. Do korpusu służby cywilnej zatrudnienie przebiega pod rygorem przepisów o konkurencyjności, więc – w założeniu – nie ma tu mowy o swobodzie zawierania umów, jak też i swobodzie w wyborze kontrahenta-pracownika. Zatrudniony powinien być ten, który okaże się najlepszy w procedurze konkurencyjnego naboru. Rzecz jasna, mowa tu o teorii i przepisach, bo jak jest w praktyce, wielokrotnie już opisywano.

Umowa na czas określony, o której mowa w kodeksie pracy, zawierana jest w celu wykonania określonej pracy, na czas trwania na przykład sezonu, w celu zastępstwa, czyli zdarzeń sprecyzowanych i przez obie strony akceptowanych. Z góry wiadomo, że gdy wypełnią się warunki celu zwieranej umowy, zostanie ona rozwiązana.

Umowa na czas określony pod rządami ustawy o służbie cywilnej też jest zawierana w jasno sprecyzowanym celu. Tym celem jest odbycie służby przygotowawczej i złożenie egzaminu. Czy ten z kolei cel ma spełniać funkcję zaspokojenia fantazji dyrektora generalnego? Czy może stanowi przygotowanie do dalszej pracy już jako „pełnowartościowego” pracownika administracji rządowej? Z treści uzasadnień – i wielu różnych poglądów – można byłoby pomyśleć, że jednak i służba przygotowawcza, i egzamin są instrumentami zaspokajania ego dyrektora generalnego. Bo jak rozumieć przyjmowanie poglądu o dowolności zachowania urzędnika bez względu na ocenę komisji? Po co w takim razie istnieją przepisy o konkurencyjności naboru do służby cywilnej i – znów teoretyczne – regulowanie sposobów zatrudnienia?

Stawianie znaku równości pomiędzy właścicielem kiosku z pamiątkami, a dyrektorem generalnym urzędu administracji publicznej, też zastanawia. Tym bardziej, że w gruncie rzeczy każdy urzędnik administracji publicznej jest de facto pracownikiem najemnym, a pracodawcą faktycznym jest Państwo. W imieniu Państwa i na jego rachunek podejmowane są decyzje każdego pracownika administracji państwowej.

Zastanawia też, dlaczego sądy, mając tak duże trudności z interpretacją przepisu, nie decydują się na dość proste wyjście. Dlaczego nie zwrócą się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego o dokonanie wykładni znaczenia przepisu? Czy dlatego, by przypadkiem nie uzyskać wiążącej wykładni, która postawiłaby na nogi to, co teraz zdaje się stać na głowie? I zdaje się przynosić uszczerbek inteligencji i logice?

Niemniej, osoby tak potraktowane, najpierw przez urzędnika, potem przez sądy, niekoniecznie muszą pozostawać bezradne. Wprawdzie zaskarżenie samego przepisu do Trybunału Konstytucyjnego nie znajdowałoby podstaw, ale nie jest wykluczone zaskarżenie sposobu interpretacji znaczenia przepisu, która nosi cechy dyskryminacji, a co najmniej nierównego traktowania przez władzę publiczną oraz stosowania niejednakowych zasad dostępu do służby publicznej.

To tylko kilka sygnalizacji i wątpliwości, bo obydwie sprawy i wiele innych na tym samym tle, mają znacznie szerszy aspekt. Szczególnie sprawa poznańska zaczęła nabierać posmaku nie tylko kuriozum. Pojawiające się w trakcie postępowania szczegóły mogą wskazywać, że część zdarzeń powinna zainteresować prokuraturę. O tych sprawach warto będzie podjąć rozważania w osobnych tekstach. Zwłaszcza, że dziwnym zbiegiem okoliczności w obydwóch przytoczonych przykładach pozbywano się pracowników o faktycznie wysokich kwalifikacjach. Dlaczego aparat administracyjny – mocą arbitralnych decyzji urzędnika - pozbawia się siły niewątpliwie fachowej? Uchylając się przy tym od uzasadnienia takich decyzji, wykorzystując w tym celu przepisy kodeksu pracy. Ale nie wszystkie, bowiem przepisy o niedyskryminacji tu akurat gdzieś znikają. A jak można rozpatrywać sytuacje, gdy w przypadku na przykład dwóch osób w identycznej sytuacji, dyrektor generalny może – zdaniem sądów – postąpić jak chce? Warto będzie chyba te tematy podrążyć nieco uważniej.

Tu i teraz chodzi jednak o postawienie pytania zasadniczego; kto i dlaczego przez wiele lat utrzymuje w mocy przepisy, które w przypadku próby ich interpretacji sprawiają kłopoty wszystkim dookoła? Dlaczego – mimo wielokrotnej nowelizacji ustawy – nie doprecyzowano tego i wielu innych, kontrowersyjnych przepisów? Tym bardziej budzi zdziwienie fakt utrzymywania w mocy przepisu, który – jak widać – daje możliwość dowolności działania i w praktyce pozwala na realizację - nie można tego wykluczyć - prywatnych celów urzędnika?

Zastanawia szczególnie to, że już w projektach nowelizacji z 14 sierpnia 2002 roku istniał projekt sformułowania przepisu w brzmieniu: „W razie wydania pozytywnej oceny przez komisję, o której mowa w art. 25a ust. 2, dyrektor generalny urzędu zawiera umowę na czas nieokreślony, a w razie wydania oceny negatywnej – umowę o pracę rozwiązuje.”

Tu można się na chwilę ponownie odnieść do fragmentu uzasadnienia w sprawie poznańskiej. Sąd stwierdza prawo dyrektora generalnego do dowolności zachowania po uzyskaniu wiedzy o ocenie komisji, argumentując: „iż przepis ten nie zawiera wszystkich dopuszczalnych zachowań dyrektora urzędu”. Konstrukcja przepisu wskazuje, że albo dyrektor urzędu zawiera umowę na czas nieokreślony, albo ją rozwiązuje. Innej możliwości z treści przepisu raczej wyczytać się nie da. Nie ma żadnej podstawy do twierdzenia, że dopuszczalna jest też bezczynność.

Doprecyzowanie, o którym wyżej, pojawiło się później jeszcze kilka razy w projektach nowelizacyjnych w ciągu ostatnich czterech lat. Nigdy jednak nie zostało uwzględnione w przeprowadzanych zmianach. Gdy tak traktowane osoby, jak w przywołanych przykładach, zwracają się np. do szefa SC o pomoc w tych kuriozalnych sprawach, otrzymują w zamian wskazówki ze strony internetowej USC i gesty rozkładania rąk.

Dlaczego? Dobre pytanie. Jeszcze ciekawsza byłaby odpowiedź. Kto i dlaczego za tym stoi?

Takich perełek w systemie służby cywilnej jest znacznie więcej. Choćby art. 48 ust. 3 (Sąd Rejonowy w Warszawie, sygn. akt VII P 464/06) , który nie może jakoś trafić do Trybunału Konstytucyjnego na skutek wielu dziwnych okoliczności. Ale trafi, niezależnie od prób i determinacji utrzymywania go z dala od światła. Trafić musi, bowiem prawdopodobnie zostanie skierowany do Trybunału Sprawiedliwości, jako że w kraju zbyt silne zdają się istnieć związki, by utrzymywać w mocy regulacje o znaczeniu, co najmniej, niezrozumiałym.

Podobne funkcje pełnią, w praktyce, znowelizowane – nazwijmy to umownie – przepisy dotyczące przejrzystości procedur i wyników konkurencyjnych postępowań. Wystarczy przeanalizować same przepisy i skonfrontować je z jakąkolwiek stroną biuletynów informacji publicznej jakiegokolwiek urzędu. Informacje tam zawarte tyle mówią zainteresowanemu, co przed nowelizacją. Ogólniki, za którymi może kryć się wszystko. Pozory, które mają przekonać o transparentności systemu. I przekonują. Wszystkich, poza samymi zainteresowanymi oraz poza tymi, którzy wiedzą, czego i gdzie należy szukać.

Gdy tak przeanalizować cały ten system, cały pakiet metod konkurencyjnego zatrudniania na stanowiskach w administracji publicznej, od góry do dołu, łącznie z niedawno uchwalonymi przepisami o konkursach na kierowników urzędów centralnych, trudno oprzeć się wrażeniu, że natykamy się na coś, co potocznie określane jest mianem syndromu „lub czasopisma”.

Tyle, że na skalę funkcjonowania całego państwa i o charakterze fundamentalnym dla rozmnażania dziesiątków różnych „lub czasopism”.

W trakcie rozgrywającej się właśnie historii lustracyjnej, z odwołaniem ministra finansów, premier dał wyraz świętemu oburzeniu. Zbulwersowany był faktem, że jego - były już - wicepremier może być pozbawiony możliwości obrony z uwagi na skonstruowane przepisy i sposób ich interpretowania. Sytuację postawienia człowieka wobec systemu, który – jak twierdzi – po prostu człowieka krzywdzi nazwał draństwem.

Draństwem niemniejszym, Panie Premierze, jest takie postępowanie z ludźmi, jak w opisanych wyżej przykładach. Draństwem można nazwać pozbawianie człowieka pracy wedle swego widzimisie, traktowanie jak przedmiot, zależność od arbitralnego rozstrzygania urzędnika, bez uzasadnienia, bez konsekwencji, bez odpowiedzialności za działania na rachunek Państwa.

Możliwe są te draństwa dzięki tak skonstruowanym przepisom, które, jak wszystko na to wskazuje, stworzono z rozmysłem i również rozmysłem utrzymuje się je w mocy. Być może w tych samych kategoriach należałoby rozważać zadziwiającą solidarność milczenia wielu ośrodków życia publicznego, z mediami na czele.

Szczególnie na tle, lawinowo nagłaśnianych, innych bulwersujących zdarzeń z zakresu prawa pracy i traktowania pracownika. Jedynie w Internecie pojawiają się setki wypowiedzi – z przyczyn oczywistych anonimowe – o faktycznym systemie niewolnictwa i upodlenia człowieka w machinie zwanej administracją publiczną.

Ci ludzie, których dotyczą podobne sposoby wykonywania „zadań państwa”, z punktu widzenia człowieka i obywatela RP, niczym się nie różnią od ministra czy wicepremiera.

Witold Filipowicz

Warszawa, 28 czerwca 2006 r.

wyślij znajomemu

Dodaj artykuł do: