Kasjer z niedomkniętym sejfem

Zwykły obywatel, orientujący się nieco w tej rządowo-finansowej ekwilibrystyce, dziwi się, dlaczego kasjerom nie przychodzą do głowy pomysły najprostsze z możliwych – wykorzystywania, w lawinie pomysłów, instrumentów będących w zasięgu ręki. Choćby w systemie zamówień publicznych, choćby poprzez głębszą weryfikację działania urzędników własnych resortów.

Obowiązująca od stycznia 1995 roku ustawa o zamówieniach publicznych miała być jednym z takich instrumentów, który miał gwarantować racjonalizację wydatków państwa finansowanych z pieniędzy podatnika. Jednocześnie zaś od początku już w samej ustawie zawarto przepisy, które z punktu widzenia gospodarki wolnorynkowej są kuriozalne. Art. 18 uzp wprowadził otóż możliwość stosowania preferencji krajowych, co oznaczało, że – zgodnie z rozporządzeniem do tegoż artykułu – można było zlecać dostawy, usługi lub roboty budowlane wykonawcom i dostawcom o 20% droższym, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Upraszczając – w przypadku zawartości ponad 50% surowców i produktów krajowych, lub gdy oferent-wykonawca/usługodawca był przedsiębiorcą krajowym.

Nie miejsce tu na prawne analizy spójności wewnętrznej samych przepisów ustawy i rozporządzenia. Dość wspomnieć, iż całe grono autorytetów w kolejnych wydaniach publikacji-poradników[1] szeroko uzasadnia konieczność stosowania tych preferencji, wyjaśniając przy tym tę obligatoryjność interpretacji stosownych przepisów. W roku 2000, może na przekór autorytetom, obroniona została praca magisterska podważająca sens takich rozwiązań., ale i kwestionująca spójność wewnętrzną samych przepisów.[2]  Kontrowersyjne tezy tam zawarte zdały się przejść bez echa. Niespodziewanie, w dwa lata potem ukazało się trzecie wydanie autorstwa jednego ze wspomnianych autorytetów, gdzie owe niespójności przepisów tym razem dostrzeżono.

To jednak tylko taka mała dygresja a’propos tzw. uzgodnień międzyresortowych szerokiego kręgu fachowców, hermetycznie zamkniętych na zewnętrzne sygnały praktyków.

Nawiązując zaś do wstępu; u podłoża nakazu stosowania preferencji krajowych leżała generalna kwestia ochrony firm krajowych przed konkurencyjnym, bo na znacznie wyższym poziomie technologicznym, kapitałem zagranicznym. Idea skądinąd słuszna i warta zdecydowanego popierania, gdyby nie kilka niuansów pojawiających się w praktyce. Otóż tak generalnie stosowany nakaz preferowania wszystkiego, co krajowe, bez żadnych barier, bez granic i sposobów wspierania, szczególnie małych i średnich przedsiębiorstw, dawało i daje dość niejednoznaczne efekty. Opiera się bowiem taki system na automatycznym przepłacaniu o kilkanaście procent więcej za ten sam towar lub usługę bądź robotę budowlaną, niż można by było zapłacić. Nieracjonalne w tym jest to, że te zwiększone wydatki tak naprawdę wcale nie muszą służyć wyrównywaniu szans rodzimych firm z konkurencją zagraniczną. Mogą – i często tak się dzieje – finansować zwykły bałagan, marazm, niegospodarność. Wiele firm krajowych, które swoje wysokie koszty wygenerowuje z przyczyn własnej nieudolności, niechęci do inwestowania w rozwój, przy tak funkcjonującym systemie preferencji krajowych, pokrywa z kieszeni podatnika. Za pośrednictwem i aprobatą dysponenta środków budżetowych. Tak więc podatnik, żyjąc od czternastu lat w systemie gospodarki rynkowej, mając tym samym, formalnie, prawo wyboru dostawcy lub wykonawcy na zasadzie rachunku ekonomicznego, w przypadku zamówień publicznych wyboru żadnego nie ma, finansując często zwykły bałagan. Dopłaca do każdego zamówienia prowadzonego z zastosowaniem preferencji (obligatoryjne!) - gdy nastąpi sytuacja zobowiązująca do przeliczania ofert - kilka lub kilkanaście procent więcej, niż mógłby zapłacić za to samo. Jeszcze innym aspektem systemu jest „efekt usypiania”. Firmy krajowe, które korzystają z preferencji tak automatycznie stosowanych, w wielu wypadkach swoją egzystencję zawdzięczać mogą właśnie dzięki takiemu systemowi wspierania. Ta ułomna „konkurencyjność” wkrótce może dać o sobie znać bardzo boleśnie. W Unii Europejskiej stosowanie wszelkiego rodzaju preferencji tak rozumianych jak u nas, jest zakazane i zdecydowanie zwalczane przez Komisję Europejską. Po pierwszym maja 2004 roku z przepisów rodzimej ustawy o zamówieniach publicznych znikną preferencje krajowe. Próby obchodzenia zakazów stosowania rozwiązań uważanych za dyskryminujące mogą miewać bardzo smutny finał przed Trybunałem Sprawiedliwości. Doświadczały tego i nadal doświadczają kraje unijne, gdy próbują konstruować pokrętne specyfikacje faworyzujące kogokolwiek. Zniknie więc ta nieracjonalna proteza konkurencyjności wielu firm, które tylko dzięki takiemu systemowi wspierania przespały swój czas w błogim poczuciu bezpieczeństwa pod ochronnym parasolem państwa. Skutki nietrudno sobie wyobrazić. Leniwy i niedowidzący rodzimy biznesmen z dnia na dzień zamknie swoją drogą manufakturę, zniknie źródło przychodów z podatków, znikną miejsca pracy, za to wydłużą się kolejki do państwowego garnuszka.

W coraz częściej pojawiających się próbach sygnalizowania problemu, wskazywano różne niebezpieczeństwa i ewentualne wyjścia rzeczywiście wspierające rodzime firmy, ale na zasadzie racjonalnych działań. M.in. w taki sposób, by preferencje krajowe powiązać z odpowiednimi działaniami firm w zakresie inwestowania w rozwój technologii, tworzenie miejsc pracy. W zasadzie chodziło o to, by zrezygnować z bezkrytycznie kierowanego strumienia dodatkowych pieniędzy na zasadzie „bo polskie”, natomiast wprowadzić instrumenty wspierania finansowego konkretnych firm w zamian za konkretne działania. Programy wspierania polskiej przedsiębiorczości wprawdzie istnieją, mocno są jednak krytykowane, natomiast preferencje mają się dobrze, a podatnik dopłaca do wszystkiego, co krajowe, często bez względu na faktyczną jakość. Łącznie z krajowym, rodzimym bałaganem i, nierzadko, z oszukańczym cwaniactwem. Istniejąca w teorii możliwość kontroli ilości i jakości udziału krajowych surowców lub produktów jest w praktyce niewykonalna. A i nie zdarzają się chyba przypadki rzetelnej weryfikacji oświadczeń oferentów o wymaganym poziomie ich zastosowania w dostawach, usługach czy robotach budowlanych.. Jeśli nawet są takie próby, to – jak wiadomo - Polak potrafi. Co jeden zechce skontrolować, to drugi potrafi odpowiednio ubrać. Czasem w pokaźniejszych rozmiarów kopertę.

Trwająca od miesięcy przepychanka wokół ustawy o biopaliwach jawić się tu może jako swoista bio-schizofrenia. Otóż jednym z powodów prezydenckiej odmowy podpisania tego aktu był przepis, który dyskryminował ewentualnych dostawców surowca zagranicznego. Innymi słowy odmowa podpisu spowodowana była, ni mniej ni więcej, próbą zastosowania – niezgodnych z prawem unijnym – preferencji krajowych. Wynika stąd, że – zgodnie z logiką naszych sfer polityczno-rządowych – zamówienia publiczne mają chronić gospodarkę polską i to jest słuszne, natomiast ustawa o biopaliwach nie może chronić tej samej gospodarki na takich samych zasadach, i to też jest słuszne.

W to wszystko jeszcze wpisuje się kolejny element wspierania polskiego przedsiębiorcy. Metodę takiego wspierania w wykonaniu resortu finansów opisano niedawno w prasie[3]. Odpowiednie jednostki organizacyjne, znane powszechnie pod nazwą urzędy skarbowe, poza właściwym sobie i jedynym w zasadzie zadaniem ściągania należności podatkowych, prowadzą swoistą działalność gospodarczą. Polega ona na hodowli długów. Mechanizm opisany bardziej szczegółowo we wskazanym artykule, opiera się na tym, że zalegające – często iluzorycznie – z płatnościami firmy, odkładane są na kilka lat w specjalnie dla nich przygotowane kąciki. Następnie, przed upływem terminu przedawnienia wierzytelności, proszone są uprzejmie przez urząd skarbowy o ich uregulowanie. Z karnymi odsetkami, rzecz jasna. Często tak horrendalnej wysokości, że dziesiątki razy przekraczają sam dług – jako się rzekło, niejednokrotnie wyimaginowany. Efekt jest taki, że firma, która w jakiś sposób zbierze wymaganą kwotę i zwróci ją do kasy państwa, następnego dnia znika z gospodarczej mapy kraju, a pracodawca wraz z pracownikami udają się pod urząd zatrudnienia, tj. na utrzymanie innych podatników, których urząd skarbowy jeszcze nie namierzył.

Niezwykły to sposób dbania o rozwój rodzimych firm, by przynosiły wpływy do budżetu i współdziałały w ograniczaniu rozmiarów bezrobocia. Zwłaszcza rozpatrując go pod kątem uzasadniania racji bytu dla preferencji krajowych ustawy o zamówieniach publicznych. Niezwykły to też sposób dbania o państwową kasę w wykonaniu służb podległych szefowi resortu finansów.

Drobiazg przy tym jeszcze tylko taki: otóż tak gromadzone środki, jak dotąd, przeznaczane są w dużej części na tzw. środek specjalny, z którego z kolei tworzy się fundusz premiowy. Dla najbardziej pomysłowych urzędników fiskusa wcale niemały.

Wejście w życie ustawy spowodowało spore zamieszanie w całej administracji i wszystkich innych podmiotach zobowiązanych do jej stosowania. Obok wątku antykorupcyjnego ustawa miała spełniać rolę strażnika racjonalizowania wydatków, przynosić oszczędności w budżetowych wydatkach. Po blisko roku funkcjonowania oficjalne komunikaty prezesa Urzędu Zamówień Publicznych tchnęły triumfalnymi nutami o ponad dwudziestoprocentowym spadku wydawanych pieniędzy podatnika. A podatnikowi serce rosło z radości słysząc takie nowiny. Głównie temu niezorientowanemu, jak się mają oficjalne komunikaty i deklaracje do rzeczywistości.

Istotnie, wydatki spadły, ale w efekcie wyhamowania poprzez wzrost biurokracji i obowiązku dokonywania dziesiątków dodatkowych czynności. Ukrytych kosztów przeróżnych działań – telefonów, faksów, tworzonych notatek, zbieranych podpisów i zaangażowania w tysiące spraw dodatkowych osób nikt nigdy nie policzył i nawet nie miał takiego zamiaru. Łącznie z takimi paradoksami, gdy po tańszy o dwa złote, niż w sklepiku obok, artykuł jechał samochód z kierowcą i zaopatrzeniowcem na drugi koniec miasta.

Nie wszyscy jednak poddawali się bezwolnie i bezrozumnie powszechnej paranoi. W jednym z urzędów administracji rządowej szczebla centralnego, w komórce organizacyjnej, która głównie zajmowała się wykonywaniem zadań w oparciu o przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, opracowano pewien system. Odmienny od powszechnie stosowanego dokonywania zakupów materiałów biurowych. Zamiast całościowej oceny ofert, składających się z blisko stu pozycji różnych artykułów, zaproponowano, by w tym samym trybie – zapytania o cenę (art. 67-69 uzp) – porównywać każdą z tych pozycji oddzielnie i tak wybrane najtańsze pozycje łączyć w bloki, a zamówienia udzielać tym oferentom, którzy zaproponowali ceny najniższe. Wiele miesięcy trwało przekonywanie ówczesnego kierownictwa o racjonalności, ekonomicznych korzyściach dla budżetu, a przede wszystkim – bo tu opór był największy – o zgodności z przepisami takiego postępowania, nie naruszającego zakazu dzielenia zamówienia w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy. W końcu udało się przekonać decydentów i system ten funkcjonował przez wiele lat, dając rocznie oszczędności rzędu 6-10 tys. złotych. Niby niewiele, ale w planach było zalecenie dla pozostałych jednostek organizacyjnych resortu, by przyjęły taki  właśnie system, co w skali kraju już zaczynało mieć znaczenie.

Rok 2001, pamiętny bo wyborczy, przebiegał pod znakiem dużych zmian. Personalnych, organizacyjnych, zmiennych układów sił i grup interesów. To był chyba jednocześnie początek znacznego przyśpieszenia w  rozrastaniu się kadry „p.o. urzędników” i zawłaszczaniu wielu możliwych, a jak niemożliwych, to tworzonych wyższych stanowisk w administracji rządowej, czyli de facto w korpusie służby cywilnej. Z konsekwentnie okazywanym wstrętem do jakichkolwiek konkursów. Wewnętrzne animozje odżywały ze zdwojoną mocą, a utajone wybuchały tym głośniej, wywołując różne skutki. W tym przede wszystkim zmiany personalne.

W komórce organizacyjnej, o której mowa wyżej, też nie obyło się bez wstrząsów. Zaraz też, już pod wodzą innych, kolejne postępowanie na zakup materiałów biurowych, wiosną tego roku, zostało przeprowadzone według szablonu sprzed lat. Innymi słowy kilkunastu urzędników uczestniczyło, bezpośrednio i pośrednio, z pełna świadomością, w postępowaniu, które generowało ewidentne straty w finansach publicznych.

Dlaczego tak się stało? Właściwie najprostsza odpowiedź narzuca się sama. Z czystego lenistwa i wygodnictwa. Fakt, ze opracowany system wymagał nieco więcej pracy i staranności, niż proste porównywanie ofert całościowo. Jednak stworzony pakiet tabel i szablonów komputerowych, na potrzeby tego właśnie systemu, doskonale usprawniał pracę. Trzeba było tylko chcieć i umieć się nimi posługiwać. Widać tych chęci zabrakło, skoro stworzone narzędzia poszły w kąt, a sposób nowy-stary umożliwił zwiększenie częstotliwości wizyt w bufecie i wydłużenie korytarzowych dysput.

Bezsporne, ewidentne straty, jakie w tym wypadku poniósł budżet, nie wymagają nawet precyzyjnych wyliczeń skali tej straty, choć oczywiście jest to możliwe na podstawie dokumentacji. Z czystej logiki, potwierdzanej latami w każdym postępowaniu tego typu wynikało, że nie ma takiej firmy, która byłaby w stanie zaproponować najniższe ceny na blisko sto różnych artykułów. Każde tak prowadzone postępowanie  wykazywało oszczędności rzędu minimum 2 tys. złotych, a bywały wielokrotności tej sumy.

Dlaczego więc wszyscy milczą, choć w pełni są świadomi wyrzucanych w błoto pieniędzy podatnika? Zawiera się taka postawa w powszechnie stosowanej w całej administracji (i nie tylko) swoistej „filozofii przetrwania”, na którą składają się różne elementy: strach, niewiedza, tumiwisizm, wazeliniarstwo, współpraca bez względu na cel i skutek, a nade wszystko święty spokój i przeżycie urzędniczego dnia od podpisania listy o ósmej rano do zamknięcia drzwi o szesnastej. Wszystko inne, co pomiędzy tak nakreślonymi ramami, nie ma większego znaczenia, poza nieśmiertelnym „nie podpaść”.

Co znamienne, bez wiedzy o wyżej kreślonym tle różnych dziwnych poczynań w urzędach, kontrola opisanego przypadku nie wykryłaby żadnej nieprawidłowości, bo wszystko – pozornie – odbyło się zgodnie z przepisami uzp. A jednak postępowanie to jest ewidentnym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych – art. 28 ust. 3 pkt 1: „Wydatki publiczne powinny być dokonywane: w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów”.

Opisane zdarzenie powinno skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności dyscyplinarnej i służbowej wszystkich biorących udział w tym postępowaniu. W przypadku „p.o.” kierownictwa departamentu i obecnego szefa komórki łącznie z możliwością odwołania ze stanowiska i zakazem pełnienia funkcji kierowniczych od roku do lat pięciu (art. 147 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych). Aspekt demoralizujący też jest nie bez znaczenia.

Tymczasem wszyscy mają się dobrze, a kolejne postępowania, na podobnych zasadach i o identycznych skutkach, jak opisane wyżej, już wkrótce.

Kolejna, dwudziesta już nowelizacja uzp, jako jeden z podstawowych celów przyjęła wzmocnienie walki z korupcją.[4] Pozostawia jednak nadal furtki nazbyt uchylone. W przetargu dwustopniowym (art. 53-62 uzp) zamawiający, po analizie złożonych ofert wstępnych, może prowadzić z każdym oferentem poufne negocjacje dotyczące planowanego zamówienia. Następnie ma prawo dokonać szeregu zmian w specyfikacji, w tym i kryteriów oceny ofert. Nietrudno sobie wyobrazić, że w trakcie negocjacji da się zidentyfikować wszystkie słabe punkty każdego z oferentów. Odpowiednia modyfikacja wymogów i kryteriów może wyeliminować, a przynajmniej znacznie utrudnić konkurowanie firmom niemiłym zamawiającemu. Konstrukcja zaś zmodyfikowanych wymogów i kryteriów oceny ofert wskaże, dziwnym trafem, wykonawcę nawet kilkukrotnie droższego.

Tworzenie przepisów musi uwzględniać najważniejszy czynnik w procesie stosowania prawa –człowieka. Zarówno jego umiejętności, jak i – a może przede wszystkim – stosunek do powierzanych obowiązków. Jednym z najważniejszych momentów w tworzeniu sprawnych, rzetelnych i profesjonalnych struktur jest dobór właściwych ludzi do wykonywania konkretnych zadań. W korpusie służby cywilnej sposoby rekrutacji potencjalnych funkcjonariuszy publicznych powinny przebiegać z zastosowaniem zasad określonych w art. 153 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ustawy o służbie cywilnej. Wskazany tam cel podstawowy – utworzenie rzetelnej, profesjonalnej i bezstronnej formacji  wewnątrz aparatu administracyjnego, zdaje się wykluczać fakultatywność wyboru na zasadzie arbitralnych decyzji w oderwaniu od rzeczywistych przymiotów kandydata. A jednak codzienność zdaje się dowodzić, że do realnej bezstronności w postępowaniach rekrutacyjnych daleka jeszcze droga. Efekty w postaci doniesień medialnych o niejasnych motywach wielu rozstrzygnięć w sferze zamówień publicznych, mogą potwierdzać prezentowaną przez CBOS w lutym br. powszechną (ponad 90%) opinię społeczną[5] o tworzeniu grup wspólnych interesów w administracji. Zasada „wielu oczu” przy zawieranych kontraktach może być realizowana wyłącznie wówczas, gdy nie istnieją w zespołach powiązania nieformalne: towarzyskie czy rodzinne, ale też nie ma związków współzależności opartej np. na wdzięczności za załatwienie pracy.

Zapatrzonym w dalekosiężne plany reformy finansów publicznych trudno najwyraźniej zerknąć za siebie. Być może ujrzeliby tam ręce bezceremonialnie sięgające do państwowej kasy lub beztrosko trwoniące wspólnie wypracowane dobro. 

Witold Filipowicz, Warszawa 30 września 2003 r, mifin@wp.pl

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Ustawa o zamówieniach publicznych z komentarzem – Marian Lemke, Wyd. Centrum Prawne, W-wa, 1995; Ustawa o zamówieniach publicznych. Komentarz – Jerzy Baehr, Tomasz Kwieciński, MUNICIPIUM, W-wa, 1995; Ustawa o zamówieniach publicznych. Komentarz.2 wydanie – Waldemar Łysakowski, Jerzy Pieróg, C. H. Beck, W-wa, 1998.

[2] Zamówienia publiczne – kontrowersje interpretacyjne wybranych zagadnień – praca magisterska w CSSTiRL Uniwersytetu Warszawskiego, W-wa, 2000 r.

[3] Fiskus z firmami gra nie fair – Gazeta Prawna nr 174, 8 września 2003 r.

[4] Paragrafy przeciw korupcji – Gazeta Prawna nr 183, 19-21 września 2003 r.

[5] Dane zaczerpnięte z „Raportu o służbie cywilnej III RP” – zamieszczony na stronach internetowych Fundacji Batorego.

wyślij znajomemu

Dodaj artykuł do: